治大国，如烹小鲜；新西兰的种种经验得失值得我们深思

治大国，如烹小鲜。新西兰的种种经验得失，何尝不值得我们深思？

大洋彼岸有热土，名曰“新西兰”。

早在2018年，新西兰政府就对外宣布，从2019年起政府将不再以GDP作为目标，而是考察社会福祉，新的财政预算案将以幸福指数来编制。

什么是幸福预算？政府还能规划和实现人们的幸福？

2019年5月30日，新西兰政府正式公布了第一份的幸福感预算案，财政支出通过增加儿童福利、提高毛利人的收入、改善精神健康、推进国家数字化和向可持续低碳经济转型。由此定义了不一样的“国家成功”，并踏上了努力追求的道路。

这一创举无疑值得全世界注目。

今天就来侃一侃这个处处“蓝天、白云、清水、青山”，江山如画的国度。

新西兰素有“长白云之乡（The land of the long white cloud）”的美誉，位于太平洋西南部，介于南极洲和赤道之间，西隔塔斯曼海与澳大利亚相望，北邻新喀里多尼亚、汤加、斐济。新西兰是个岛国，国土面积为约27万平方公里，据新西兰国家统计局估计，2019年3月末新西兰的居民人口（Resident Population）495.74万人。2017年GDP为1810.94亿，人均GDP为37776美元（世界银行公布2010年不变美元价），位列高收入国家行列。

一场深刻的经济自由化改革

二战结束后，长期执政的新西兰左派政党仍迷恋于战时经济的控制方式。战后发生了长达16年的经济繁荣，由于失业率低，经济增速高，诱使许多新西兰人认为战争带来的管制经济模式是大致正确的。

战后繁荣于1966年结束，因为英联邦体系内的贸易关系削弱，国际竞争加剧导致羊毛的出口价格剧烈下跌了近40％，而此前羊毛出口收入占新西兰总出口收入的五分之二，这使得新西兰经济遭受重挫。

国际竞争带来的情势变化，要求经济结构必须发生巨大变化与之适应。然而，高度管制的经济模式无法应对转型经济引发的调整（实际上它几乎无法应对消费者选择的日益多样化），也缺乏动力和意愿对经济结构进行调整。

经济发展的困难越来越多、越来越大，但新西兰的经济管制模式却日益僵化，最终随着外部冲击的加重，将新西兰经济陷入长时间的停滞。该国1974年人均GDP就达到了23409美元（世界银行公布2010年不变美元价），直到1983年人均GDP仍停留在23927美元，可谓“失去的十年”（在此期间GDP总量有增长，但增速非常缓慢，又由于人口增长更快，反映在人均GDP上，就呈现出长时间停滞的态势），人均GDP在全球的排名从二十世纪七十年代的第五一路滑落至八十年代中期的二十位之外。

经济发展的停滞

新西兰经济陷入停滞的主因是日益僵化的经济制度妨害了经济的内生增长，同时两个极为不利的外部冲击使得新西兰经济的脆弱性暴露。这两个不利的外部因素是：

1、英国加入欧盟后，新西兰对英出口农产品的优势遭到严重削弱。比如此前英国会优先从新西兰进口高价羊毛，而现在新西兰不得不面对来自全球各国的竞争；

2、1973年石油危机和1978年第二次石油危机引致外部需求和内部需求的同步衰退。

起初，新西兰政府为应对经济停滞，开出的仍是新、老凯恩斯主义的老药方，具体包括：加大政府支出，搞基础建设，加大农业补贴，全面价格管制，增加进口关税和加大进口限制、外汇管制。可惜，这个药方并未发生预期的效果：

1、政府投资增加了财政赤字，政府不得不增税以求平衡，进一步抑制了私人部门的活力。

2、大量补贴助长了农业经营者的怠惰，其提高劳动生产率的内在动力严重不足，进一步削弱了新西兰农产品在国际市场上的竞争力。

3、增加进出口关税和外汇管制，使新西兰经济孤立于全球一体化的浪潮，无法享有全球化的利益，进一步恶化了新西兰经济的基本面。贸易壁垒阻碍新西兰参与国家分工与竞争，最终大大降低了新西兰的国际竞争力；而外汇管制不仅没有阻止纽币对主要国际货币的贬值，据世界银行测算的官方汇率（相当于1美元的本币单位，时期平均值）从1974年的0.7154贬值到1983年的1.3326，且使得新西兰现值美元计算（扣除黄金）的外汇储备从1974年的10.45亿跌至1983年的7.77亿；还伴生了严重的资本外流（FDI从1974年的2.51亿美元跌落至1983年的1.74亿美元）等等问题。

4、严格的价格管制，不但恶化了居民的生活质量，还破坏了市场依价格自我调节的能力，各种商品短缺（管制造就的低价抑制了供给）引起价格的大幅上涨，1974年至1982年九年间，每年的CPI衡量的通胀率都在两位数，1983年也高达7.34%（这意味着10年间，消费品价格涨了超过三倍）。

 

经济体制改革

经济形势和生活水平的恶化，激起了新西兰人民经济改革的渴望。这时候，一位不凡的政治家脱颖而出，罗杰·道格拉斯（Roger Douglas）托起了天降的大任。这位左派工党领袖，在实践中修正了自己的政策主张，从信奉国家社会主义与经济管制转向自由市场。

时任财政部长的他，凝聚新西兰人民共识（改革总是艰难的，无痛楚无改革，而政治家的作用就在于发挥领导力带领民众克服畏难情绪和现实痛苦，尝试着向正确的方向进发），领导新西兰人民展开了一场远比撒切尔和里根更彻底的经济自由化改革。

这场改革，因新西兰的小国地位而广受世人忽视，但实际上却意义非凡。学界将其命名为Rogeromics （注：Roger + Economics的变形连体词，在历史的长河里，安培经济学不过是罗格经济学的后生罢了），其具体措施主要有：

1、重申自由市场的核心地位，尽可能地削减一切政府干预。

2、大规模出售国有企业，差不多把所有的国企都变为私营企业，包括发展银行、商业银行、储蓄银行、国有航空公司、旅游饭店集团、电信服务、造船公司和保险公司等等，基本上涉及国计民生的通讯、航空、铁路及公交行业都交给私人部门运营，放任自由竞争。

3、政府机构改革，削减公务员职位，政府部门大规模裁员，减少财政供养的人员。

4、取消就业保护，将劳动力交给自由市场来配置。

5、取消农业补贴。

6、减税。新增10%的消费税，但取消物业税、增值税等等，同时大幅降低进出口关税税率、公司与个人所得税税率，以此来激发私人部门的经济活力。

7、取消外汇管制和绝大部分贸易壁垒。

 

改革的成果

这次改革最终取得了巨大成功。尽管改革伊始，新西兰国民上下付出了惨重的代价：

一是失业率爆升（上世纪朱公领导的改革，国企职工和公务员下岗也有类似之处），此前托庇于就业保护的人们在失业后陷入惶恐和绝望，引发了社会的动荡和痛楚。

二是通胀加剧，放开了价格管制，商品短缺不会不治而愈，因此CPI短期暴涨。1985年至1987年间的通胀率高达15.4%、13.2%和15.7%。

然而，经济的内生动力被改革激发，促使新西兰经济焕发新生：

1、失业者求生求存的本能还是帮助他们渐渐融入自由市场，重塑技能而找到了工作。失业率一路下行，从1991年之前的两位数逐年降至2007年的3.66%（世界银行数据）。在自由竞争中的民众获得了更好的成长，新西兰的人类发展指数一路上行，印证了新西兰人民与经济共同成长的成果。

2、通胀很快受到控制。提升的价格引起了供给侧的自然修正，通胀在1988年掉头向下，在1992年迅速降至1%的低水平。而GDP却从1992年开始取得了长周期的景气繁荣。

3、失去补贴的农业反而更加多元化，积极引入更多新的产品和新的技术，农业的劳动生产率大幅提升，在国际市场上重新赢得了竞争力，出口因而恢复增长。

4、财政支出极大减少，财政负担大为减轻。新西兰政府预算从1986年的6.6%（对GDP的占比）的赤字在1994年转为2.5%的盈余。直至次贷危机爆发之前，仅有1999年发生过0.2%的赤字，其他的年份都是预算盈余（OECD.Stat数据）。同时，政府收入在GDP中的占比从1986年的49%一路降至2001年38.3%，即居民的宏观税负显著降低，对居民的生活水平的提高产生了大大的好处。

5、由于国际竞争力的改善，新西兰货币纽币的币值保持坚挺。据世界银行统计的官方汇率（相当于1美元的本币单位，时期平均值）从1985年的高点2.023降至2007年的1.360。同期，外汇储备从1980年3.52亿美元的低点一路升高至2007年的172.47亿美元，外国直接投资（FDI）从1983年1.75亿美元的低点一路涨至2007年的43.35亿美元。

6、以及其他种种。

上述的经济繁荣，直至2008年的全球金融危机爆发才中断。但经济高度自由化的新西兰也迅速从次贷危机中恢复，重回稳定发展的轨道。

开创性的政府机构改革

罗杰·道格拉斯领导的经济自由化改革中，政府机构改革是关键的一环。其主要从两个维度展开：

1、厘清政府的职能和行动边界。

当时盎格鲁-撒克逊文明圈中“公共选择理论”（1986年度诺贝尔经济学奖得主布坎南是这一学说的杰出代表）日益成熟，人们认识到政府行为存在极高的代理成本。

公务员并非圣徒，并不能忠实且一以贯之地服务于公众的目标。相反，作为公众的代理人，公务员由于自利的目的会在执行公众委托的任务时干一些与公众利益相悖的事情，导致政府行为从某种程度上拥有难以克服的低效率（官僚主义和贪腐就是具体的表现，还有种种政府失灵）。因此，这一理论主张“凡可以由私营部门和非政府组织履行得更好的任务不应继续保留在公共部门”，因为政府包揽和提供的很多服务必然导致低效率，造成全社会福利的净损失。

新西兰的政府机构改革就是围绕着一个主张进行的。为此，新西兰对政府的职能进行了界定，力图构建“小政府，大市场”的社会治理体制。翻译为我们的话，就是从管制型、生产型政府转变为服务型政府，而且大幅度缩减公共服务的范围和内容（其中包括大幅削减原先的高福利）。

2、重塑政府公共服务的方式。

首先，采用商业管理的理论、方法、技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和服务质量。一方面政府角色被定义为公共服务产出的购买者或关注投资回报的出资者，按产出效率和效果而不是按投入来使用财政预算资金（同步在财政预算中将会计制度由权责发生制取代传统的收付实现制，这是了不起的一大步，放眼今天的世界，也没有几国政府赶上了这种实践）。另一方面，在政府购买公共服务的时候，除了政府以合同方式购买私人和非营利组织提供的服务外，还包括从政府内部各部门购买产出，以更革命的方式——部长向执行主管（CEO）购买服务。这就把自由竞争注入到公共服务领域中，鼓励私营部门、非盈利组织、志愿服务联合体、政府内部服务提供部门之间相互竞争，看谁提供的公共服务更能满足公众的需要，借此尽可能实现公共产品和服务的市场化。

其次，对政策决策部门和提供服务执行部门实行职责分离 ，对不同的组织赋予不同的职能，除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会 、财政委员会) 外，还有17个政策决策部门，11个提供服务的执行部门。

最后，打破了文官常任制的历史惯例，政府通过合同任命高级管理者，结束了对部局官员的永久性雇佣，代之以5年以内的合同雇佣。民选首相组建的内阁任命部长，由部长以市场化方式聘任执行主管（CEO）负责绩效目标的达成和具体工作的实施。简言之，就是部长的任期由选民决定，执行主管的任期则由绩效考核的合同方式决定。政府各部门负责人主要的职责是制定绩效目标、监督和考核而不再直接介入部门管理，目标的达成则由部门的执行主管（CEO）负责。

此外，新西兰政府还对易于隐瞒信息且难以管制的政府机关进行了分拆和改组，将其置于议会更严密的和公众更广泛的监督之下。

这一系列的“新公共管理”带来了积极的成果：

1、政府机构得到精简。到1995年，新西兰地方行政当局的数目已由700多个减少到73个，由此，政府的角色由服务提供者转变为服务购买中的决策者、付费者和监督者。据有关数据，新西兰政府公务员岗位由此缩减了60%。

2、公共服务的效益明显提升。由于公共服务的出资、购买与供应实现了分离，服务供应者之间相互竞争，减少了贪腐，提高了效率。到1992年，新西兰310亿美元的预算中实际节约了约15亿美元，政府部门的财政开支减少了约4%，而民众，公民对公共部门的信任度、满意度则出现了明显的提升。

3、财政供养者锐减。财政负担大大减轻，新西兰政府于1994年首次实现了财政盈余，且当年GDP增长率超过6%，通货膨胀率下降至1.8%。

这场“新公共管理”改革还创造了一个更廉洁高效的政府，2017年新西兰政府的效率指数为1.77，全球排名第11位。事实上，自1996至今，新西兰政府该指数的全球排名一直在前列（始终稳居前十五位）。

而“透明国际”公布的清廉指数中，新西兰政府的全球排名自2001年至今基本没有掉出前三名。

补强平等的教育

经济上实行自由主义，那么竞争就不可避免地制造出不平等的后果。有的人变富，有的人受穷。那么平等怎么办？唯有教育可以解忧。

既然出生、自由竞争的结果都是不平等，唯有靠教育促进民众在起跑线上尽可能多地实现一些平等。这种平等自然也不可能做到绝对，但毫无疑问，教育是冲击阶层等不平等体制的最佳武器。所以，新西兰高度重视教育，秉持“人人平等”，优先发展教育，保障教育公平的理念，形成了一套拥有新西兰特色的、高质量的教育体系。

在2017年由经济学人智库发布的全球首个“未来教育指数”评估报告中，新西兰得分为88.9，超越美国、英国、加拿大、芬兰、瑞士等传统优势国家，成为“全球未来教育指数排名第一的国家”。新西兰中小学教育也被联合国推崇为“全球中小学最佳典范之一”。

与众不同的教育理念与实践

新西兰的教育目标之一是培养学生具备五方面的能力：

1、思考能力；

2、使用语言、符号和文本的能力；

3、自我激励、了解自我能力范围、积极向上的态度等在内的自我管理能力；

4、包括倾听、辨识、协商与分享在内的与人相处的能力；

5、从自身出发，到家庭、社区、国家以及全世界范围内的参与和贡献能力。（这个目标就不落俗套，形而上得很。）

而围绕这个目标，新西兰的具体教育实践更是不拘一格。学校注重学习的趣味性、实践性，大部分依靠自学，教师只会告诉学生课程的学习目的，提出开放性课题，让学生自己去找寻答案，不存在所谓的标准答案，每一个开放性答案都彰显着不同答题者的知识储备、阅历、经验和价值观，而这些答案都因为多样性而熠熠生辉。

又比如，新西兰教育部面向海外推广新西兰未来教育的代表教师Marc，在学校负责一门名为“Makerspace”的课程。这堂课实行项目制，要求学生以项目的方式在半年到一年的时间内，把自己的设想变成设计，再将设计做成成品。课上已经有学生做出了听力障碍运动员使用的无线口哨、检测房屋漏水的仪器、利用激光切割原理设计的硬币自动点钞机等等，设计难度远超过普通人的想象，部分还得以申请获得国家专利。

此外，新西兰还是一个移民国家，拥有高度开放的社会环境。从世界各地涌入的国际学生，带来不同的文化思想在这里碰撞出火花，融合出更多的智慧和文化。

 

社会办学的治理模式

在新西兰，所有公立和私立学校都由校董会管理，按照“教育法案1989”和其他的立法规定实施管理。这是从上世纪八十年代社会整体改革的成果之一，改革取消了中央和学校之间的所有教育行政管理科层，即教育部和学校之间没有任何行政机关存在，而把学校的管理赋权于学校董事会（Board of Trustee），又在校长和董事会构成一种制衡的代理管理机制。

中小学校董事会由5名家长互选委员、校长、1位校内教师互选委员、以及由这些委员们所共同选出的委员，至多不超过4位（选举外部委员的目的是吸引各种专业人士参与校董会，或反映校董会在性别、族群和阶级上的均衡，以增进决策权力的公平性）。在中学，校董会须另增一席学生互选委员。

各校校董会须与社区充分咨议后，提出详细记载学校发展远景、学校社区特性、校内各方面发展细部方案、课程实施、特殊学童与毛利学生教育安排等措施之书面契约草案，再向教育部提出审核申请。教育部审核同意后，与学校校董会签订办学合同，并根据合同内容提供所需办学经费。合同到期后，由教育部检视学校是否根据合同办学和是否达到一定成就水准来作为是否继续签订办学合同，提供经费补助的根据。

这最大程度地提高了学校的自治性，激发了社会办学的创造力。当然，政府并不是除了提供经费就完全置身事外，教育部通过制定和调整“课程架构”来引导学校的教学内容，以确保提升教学品质。目前最新的课程架构中，中小学课程分为语文、数学、科学、科技、社会科学、艺术、健康与幸福等七大基本学习领域。每一基本学习领域内，再由数股核心学习大纲 (Strands) 组成。

以人为本的融合教育

《国际萨拉卡曼宣言》提倡全纳教育（融合教育），即所有学生，无论残障与否，在主流学校中有接受教育的权利，而教育环境和教师需要具备自我反省和调整的能力，以适应特殊需求学生。

新西兰在这方面的实践走到了前面，2010年10月，新西兰教育部开始实施“全体的成功”（Sucess for All）政策，开发一系列资源支持全纳学校课程设计与教学实践。到2015年，具有较高全纳实践水平的学校明显增多，学校普遍对全纳实践持积极态度，全纳课程在学校中得到了广泛实践。这真正践行了“人人平等”的理念。

富有竞争力的高等教育和职业教育

“根据世界排名，新西兰的所有大学都排在世界大学的前列（这里指的可能是全球500强）。我不认为其他的英联邦国家可以做到这一点，这正体现了我们的教育是始终如一的高质量。”新西兰高等教育、技能与就业部部长史蒂文·乔伊斯曾如是说。

 

志趣多样的国家与人民

当全世界都以GDP增长为政府的第一要务的时候，这个世界只会变得越来越无趣。

但新西兰人民很不一样。2019年5月30日，新西兰政府公布了一份旨在提高人民幸福感的预算案，将增加儿童福利、提高毛利人的收入、改善精神健康、推进国家数字化和向可持续低碳经济转型作为财政政策的焦点。“我们以不同的方式衡量我们国家的成功。”财政部长格兰特·罗伯逊（Grant Robertson）说。

新西兰并不是第一个重视国民幸福感的国家，此前提出的“幸福星球指数” （Happy Planet Index）以及“国民幸福总值”（GNH）都体现了越来越多的国家重视起了这个“政治议题”。但新西兰却勇敢地成为全世界首个制定“幸福预算”的国家。

在这份预算案中，政府的支出主要聚焦于以下领域：

1、心理健康：未来5年，政府计划拨款19亿纽币，截至2023～2024年帮助32.5万人，提供综合的心理健康服务。

2、建设新学校和教室：政府计划未来10年向教育部拨款12亿资金。启动计划为一个2年项目，打造3所新校，扩建4所学校，增加至少150个新教室。

3、解决儿童贫困问题：政府将拨款5.35亿纽币用于提高家庭收入，包括将主要福利与工资增长挂钩，提高认定贫困的门槛。

4、气候变化：政府将拨款9500万纽币用于科学和研究，包括新能源技术。4年内斥资2500万纽币用于帮助农业应对气候变化的影响。

5、其他与公众幸福感密切相关的领域，诸如基础设施建设、流浪汉救助等等。

这是勇敢的尝试，尽管前景难以预料。因为增加幸福感需要财政资金买单，会派生出未来增税预期等等问题。而不断扩张的福利开支会不会就此使新西兰重蹈上世纪高福利社会主义实践的覆辙，也很难讲。但无论如何，志趣多样的新西兰人民又一次站到了历史的浪尖（这当然与其人口少有重要关系，俗语道，船小好调头）。

 

新西兰的现状与远忧

增长放缓

2018年以来，新西兰经济增长明显放缓，2019年一季度GDP同比增速进一步降至2.3%，通胀率也降至1.5%的低水平，衰退的风险正在上升。

但作为全球经济自由度最高的国家之一，新西兰的基本面仍保持着良好的状况：

1、失业率不高，2019年一季度的失业率为4.2%，仍处于历史低水平的区域。

2、宏观杠杆率有弹性空间。据世界清算银行数据，2018年6月末居民部门的债务占GDP的比例为92.6%，在全球范围内都处于高水平；非金融企业部门的债务占GDP的比例为83.6%，在全球范围内处于中等水平；但政府债务仅占GDP的29.8%，在OECD成员国中处于偏低的水平，财政扩张的弹性空间很大。2018年度新西兰财政实现了比预算更好的盈余，盈余不仅让新西兰有扩张资本投资的空间，也为抵御外部冲击提供了缓冲。

3、标准普尔（Standards&Poor’s）已将新西兰外币和本币信用评级展望从“稳定”改为“积极”，这是自2011年9月以来对新西兰做出的最好评级，这意味着纽币有望维持强势，使得新西兰拥有更大的弹性空间来维持均衡增长。

 

社会与经济向左转

新西兰现任总理杰辛达·阿德恩的社会与经济主张偏左，倾向于政府实施更多的干预以追求更大的社会公平性。所以现任政府在财政和教育等领域推出了诸多雄心勃勃的计划。

比如新西兰教育部于2018年12月7日发布报告提出了30年来新西兰教育体系的最大改革——“明天的学校”，计划取消目前学校董事会所拥有的大部分权力。教育部的最新改革计划，突出教育价值平等，尝试帮助教育落后的社区，打破特权以及实现更高的标准化。

但是，这引起了新西兰社会的广泛担忧和警惕，人们担心一个规模不断扩张的政府卷土重来，把上世纪80年代以来取得的改革成果付之东流。而且校董会自治的模式，经过近30年的实践，成果斐然，使得人口不足500万的新西兰教育在全球独树一帜，拥有强劲的国际竞争力。这时候增加政府管制，后果难料。

同样，新西兰政府的幸福预算，好则好矣，肯定属于了不起的实验。但试图比过去向公众提供更多的福利，也令人担心，因为高福利会削弱新西兰的长期竞争力，并加剧老龄化问题。据测算未来30年内，新西兰65岁以上的人口将翻倍至140万人，因此养老金的花费在未来20年内会比现在多3倍，将从110亿增长至360亿纽币。这意味着新西兰政府财政未来将承受着巨大的支出压力，这时候扩张福利很可能造成财政的不平衡，打破过去的盈余记录。

此外，新西兰政府还尝试着赋予劳动者联盟更多权利，使其在与雇主进行薪酬谈判的时候处于优势地位。2018年4月1日起，新西兰最低工资被提高到NZ$16.5/小时（约75人民币/小时）。这个数字是美国最低工资的两倍多，几乎比全世界所有国家都高。

这么高的最低工资固然可以让工作的人更有尊严地生活，在缩减贫富差距上发挥某些积极作用，但弊端也显而易见，企业为了节约高昂的人力成本，会自然地提高聘用要求以确保雇员的劳动能值回票价，最后使得更多的普通人难以找到工作，最后拉低全社会的就业水平。

这一系列向左转的政策，似乎暗示着一场轮回。从上世纪80年代以来，新西兰一直向右走，现在到了向左走的时候。未来，风险和收益并存。毕竟，国家进化之路，并非单向道。

 

结语

这个世界如何免于动荡？岛国新西兰给人极大的信心，确信这个国家的人民有能力应对未来。

治大国，如烹小鲜。新西兰的种种经验得失，何尝不值得我们深思？

 

原文来源：秦朔朋友圈（文中图片均来源网络）