两边不讨好的新西兰《资源管理法》- 到底招惹谁了？

疫情过后（但愿真的是过后），世界真的已经不一样。

虽然新西兰到目前为止好像是把疫情镇住了，但经济方面的影响是前所未见的， 于是政府不断想法子来用政策手段来挺住经济。

先是容许市民加建不超过30平方米不用报批（可不用报批不代表你可以为所欲为，法律上还是要按照建筑法来规定来做，所以找专业设计施工的钱其实恐怕还是一点都不能省）；

然后是加快对重大基建的审批机制COVID-19 Recovery (Fast-track Consenting) Act 2020 ；

现在两党（工党和国家党）的共识甚至是把掌管新西兰土地利用/环境规划的《资源管理法 1991》(Resource Management Act 1991) 给废了- 六月由退休法官Tony Randerson 主持研究，建议把这套法例推倒重来，居然得到朝野普遍认同。 

图片来源：网络

对本地华人来说，加建报批他们大多只想到建筑法（参看本栏前文“要不要consent”）。 可是对另外一套同样会影响《资源管理法》却通常不甚了了， 更多普遍理解的却是这个法例被认为是非常麻烦，例如之前文章所谈过的项目需不需要邻居同意，本身就是这套大法里面的特有规定，而华人最热衷的土地分割，其游戏规则也是这套管理法的管辖范围，例如我们经常听到的什么分割地 拿了“224c” （证书）没有，section 224c 证书其实就是资源管理法里下的一个条文。

这套在上世纪1991年订立， 宗旨是促进可持续发展，被认为是开创这方面先河的规划大法，多年来却一直给人诟病。

和《建筑法》管的主要是房子内部和专业技术含金量较高，一般争议性较少不同。

《资源管理法》管的是发展项目一切外在的东西，所谓‘环境影响’，而包括东西则可以说是包罗万象，而公众参与机制也里面更从来夹杂着不少政治因素，更要就这十几年来的各种新议题例如城市设计，气候变化甚至房屋负担性等问题作出回应。

开发商一开始就觉得这套法律绊手绊脚，让开发变得非常困难和不确定；而环保/社区组织却觉得这个法规根本没有让环境变得更好， 里面关于公众谘询/参与的条款也一直被认为剥夺了民间参与规划决定的基本权利，所以最后竟然變成里外不是人，两边都不讨好。

事实上，几乎差不多每届政府都觉得这套法例有问题，都妄想可以从不断修改当其各种程序让它变得‘更好’，所以自从上世纪1991年开始生效后，这三十年间《资源管理法》已经经历过大小无数次的修改，到今天变了一部900多页的”大法”。

奈何环境不会说话，可开发商和邻居却总是意见多多，于是在历年的不断修改中，大方向都是朝着着让审批更有效率，更鼓励发展但又要起码地保障若干社区谘询权的方向来着墨，（至於对环境更友好， 更可持续发展却倒好像没什么人提了），可惜却画虎不成反类犬，两边都不满意，到今天这个后疫情兵荒马乱的大时代里，大家都认为不如索性干脆把它取消算了。于是报告建议将这套法律拆开两部分：变成建议中的自然和建筑环境法 Natural and Built Environments Act 和战策略规划法(Strategic Planning Act)。国家当则打算以环境标准法（ Environment Standards Act）和城市规划和发展法 （Urban Planning and Development Act）来取代之，反正就是要把这套法例一分为二。

如今两党在这个法例方面的立场一致， 看来这套新西兰城市规划师视为圣经的法规其寿终正寝也是时间问题，问题是把一切化整为零，从头来过一分为二会不会就能解决问题了吗？  看来也是很傻很天真的一厢情愿，毕竟《资源管理法》里很多城市发展的各种机制（例如之前提到的土地分割机制）已经运作多年且行之有效，看不到有什么重大改变的必要和改善空间，或者改个头衔， 其实质运作上又能有什么分别？ 而发展和保育的矛盾永远都在，也实在很难想象有什么样的法规程序可以轻易和根本地解决这两方面的冲突。

造成今天这样的局面，与其一切归咎这套不会说话的死法律，倒不如看看操作这套法例机构的文化，但凡有过加建改建分割的 ，对申请过resource consent 有点经验的，大概都多少领略过council 这方面的审批文化，那种对条文规定和法定程序的死硬解读和缺乏灵活变通的官僚文化，很多时就把一个可能本来简单的发展项目变得莫名其妙的非常复杂漫长和昂贵。

而市政府各种规划纲要那种洋洋洒洒的复杂条文和难懂加上冗长的修改程序，其实也是这个制度的毛病。

例如大家所知的奥克兰统一规划 (Auckland Unitary Plan)， 从2016年宣布生效到现在已经4年，实施得好像还可以，可到今天竟然还是“operative in  part”  -  就是说因为有人对其某些条文上诉，所有到今天还没完全正式生效，奇怪是全国好象就只有规划法规才有这种严苛的玩法。

最后的问题是新西兰地方政府资源紧缺，原来30年前立法时是希望中央政府能出台所谓的全国环境政策 (National Policy Statement)， 可以对环境各方面能提供一个全国共用的标准和指引，让地方政府能遵从。

可是30年过去了，到现今出台的这种全国政策也只有寥寥的几部，这让负责审批的地方政府无所适从。 更甚者，中央政府亦根本不相信地方政府有能力去处理比较复杂的开发和基建申请，于是想出各种凌驾于地方政府的规划程序，例如之前国家党政府就把审批全国重大基建的权利从地方政府夺走， 另起炉灶成立环境保护局(Environmental Protection Authority) 来审批各种对全国有战略价值的基建项目，避免给地方政府搞砸；至於工党政府也不遑多让，例如最新一轮的National Policy Statement – Urban Development 更横蛮的强制要求全国一二线城市的地方政府在十八个月内取消所有停车位的要求，和规定在所谓第一线城市的市中心房子都不能低过6层这些死指标 - 这种一刀切中央越俎代庖代替地方政府规划的做法，已经到了有点荒谬的地步。

所以，不管这个新法规最后会是《自然和建筑环境法》 还是《环境标准法》， 这些执行上的具体细节和机构文化方面的潜规则一天不改，恐怕把这个法例改多少遍都没用，到最后问题依旧，大概又只能是劳民伤财，旧瓶新酒，换汤不换药的一场政治把戏。